Concessioni balneari, il Pef diventa fondamentale per vincere le gare

Nel settore delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, il Piano Economico-Finanziario (PEF), o Business Plan, non può più essere considerato un semplice allegato illustrativo. Oggi è il documento attraverso cui l’operatore dimostra la credibilità della proposta, la sostenibilità degli investimenti, la capacità di garantire nel tempo gli obblighi di servizio e la coerenza tra offerta tecnica, organizzazione e mezzi finanziari.

Questa centralità deriva dal mutato quadro normativo. La legge 5 agosto 2022, n. 118, all’art. 4, ha avviato il riordino delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive, ponendo al centro la selezione comparativa e criteri oggettivi di valutazione. Successivamente il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, ha rafforzato questo assetto, confermando la necessità di procedure coerenti con i principi europei di trasparenza, imparzialità, parità di trattamento e concorrenza.

Nel 2026 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha inoltre avviato il confronto con gli enti territoriali sul bando-tipo nazionale per l’assegnazione delle concessioni balneari, con l’obiettivo di rendere le procedure più trasparenti, omogenee e prevedibili. In parallelo, l’AGCM, con la segnalazione AS2144 del 5 febbraio 2026, ha ribadito la necessità di evitare assetti che comprimano il confronto competitivo.

In questo contesto il PEF svolge una funzione decisiva: da un lato consente all’amministrazione di verificare se l’offerta sia realmente eseguibile per l’intera durata della concessione; dall’altro consente al concorrente di dimostrare che il progetto non si fonda su mere dichiarazioni d’intenti, ma su una struttura economica concreta, prudenziale e verificabile.

Perché il PEF è particolarmente importante nel balneare
Le attività balneari presentano caratteristiche che rendono il PEF essenziale. La prima è la forte stagionalità: i ricavi si concentrano in pochi mesi, mentre molti costi restano distribuiti lungo l’intero esercizio, come canone concessorio, assicurazioni, manutenzioni, ammortamenti, interessi e oneri amministrativi. La seconda è la dipendenza da variabili esterne: meteo, durata effettiva della stagione, andamento turistico, costo del lavoro, energia, sicurezza, obblighi ambientali.

A ciò si aggiunge il peso crescente di componenti non meramente commerciali, ma strettamente connesse all’interesse pubblico: accessibilità, salvataggio, standard igienico-sanitari, inclusione, sostenibilità ambientale, tutela del paesaggio e corretta manutenzione del bene demaniale. Tutti questi elementi, spesso richiamati nell’offerta tecnica, devono però trovare nel PEF una rappresentazione economica effettiva.

Il piano, quindi, non serve soltanto a stimare utili o perdite: serve a verificare se il modello di gestione proposto sia in grado di sostenere investimenti iniziali, costi operativi, obblighi concessori e standard di servizio lungo l’intera durata dell’affidamento.

Utilità per l’operatore economico
Per l’operatore il PEF è innanzitutto uno strumento di autoverifica. Consente di capire se il progetto sia davvero sostenibile, quale investimento iniziale sia compatibile con la durata della concessione, quale struttura finanziaria sia più efficiente tra mezzi propri e debito e quale volume minimo di attività sia necessario per raggiungere l’equilibrio economico.

È anche il documento che rende coerente l’offerta tecnica con le risorse disponibili. Una proposta che preveda investimenti in accessibilità, attrezzature di qualità, digitalizzazione, miglioramenti ambientali o ampliamento dei servizi deve potersi tradurre in poste di investimento, costi di gestione e tempi di rientro compatibili con l’orizzonte concessorio. In caso contrario, l’offerta rischia di apparire poco credibile e la gestione futura economicamente fragile.

Il PEF, inoltre, costituisce uno strumento utile nei rapporti con banche, soci o investitori, perché chiarisce il perimetro del progetto, i flussi attesi, il fabbisogno di cassa e la sostenibilità del debito.

Utilità per l’amministrazione concedente
Per l’amministrazione il PEF rappresenta una base istruttoria essenziale. In una procedura comparativa la PA non deve limitarsi a verificare la completezza formale dell’offerta, ma deve valutare se i contenuti proposti siano concretamente realizzabili e sostenibili nel tempo.

Attraverso il piano l’ente può apprezzare se gli investimenti siano proporzionati alla durata della concessione, se i costi del personale siano compatibili con i livelli di servizio dichiarati, se gli obblighi di manutenzione e sicurezza siano adeguatamente coperti e se la struttura dei ricavi sia plausibile rispetto al contesto locale. Questo rafforza la qualità dell’istruttoria, migliora la comparabilità tra concorrenti e rende più solida la motivazione della scelta amministrativa anche in eventuale sede contenziosa.

Cosa deve contenere un PEF serio
Un PEF credibile deve partire da assunzioni esplicite e verificabili. Non basta indicare un ricavo complessivo o un costo totale: occorre chiarire da quali ipotesi derivino, quali prezzi medi siano stati considerati, quale occupazione attesa, quanti giorni di apertura e come si distribuisca la stagione.

In particolare, un piano serio dovrebbe contenere:

- quadro delle assunzioni;
- investimenti iniziali e reintegri;
- ricavi distinti per linee di business;
- costi operativi per natura;
- costo del personale per ruolo;
- canone concessorio;
- fabbisogno finanziario e coperture;
- conto economico previsionale e flussi di cassa;
- scenari prudenziali e analisi di sensitività.

Nel balneare è importante distinguere, ove possibile, tra ricavi da postazioni, cabine, abbonamenti stagionali, ingressi giornalieri, bar, ristorazione, noleggi e servizi accessori. Allo stesso modo, i costi del personale non dovrebbero essere stimati in modo forfetario, ma articolati almeno tra salvataggio, addetti spiaggia, cassa, pulizie, manutenzione, bar-ristorazione e coordinamento.

La centralità della matrice annuale delle assunzioni
Uno degli errori più frequenti consiste nel replicare i valori del primo anno su tutti gli esercizi successivi, applicando al massimo una crescita lineare indistinta. Nel settore balneare questo approccio è spesso inadeguato. La gestione evolve nel tempo: possono aumentare prezzi e ricavi, ma anche costo del lavoro, canone, utenze, manutenzioni, reintegri, oneri finanziari e fabbisogni organizzativi.

Per questa ragione è preferibile sviluppare una matrice anno per anno, a partire da un anno base, rappresentando almeno le principali variabili: giorni di apertura, occupazione media, prezzi medi, personale per ruolo, costo del personale, manutenzioni, reintegri, canone, ricavi accessori e oneri finanziari. Questo rende il piano più realistico, trasparente e difendibile.

Rapporto tra PEF e offerta tecnica
Uno dei punti più delicati nelle future procedure sarà la piena coerenza tra PEF e offerta tecnica. Non basta promettere migliorie qualitative: occorre dimostrare che esse siano economicamente sostenibili. Se l’offerta prevede accessibilità universale, percorsi dedicati, attrezzature speciali, prenotazione digitale, efficientamento energetico o misure di sostenibilità, tutte queste voci devono comparire nel piano degli investimenti e nei costi di gestione.

Il PEF, quindi, non ha soltanto una funzione contabile, ma una funzione sistemica: collega progetto, organizzazione, tempi, risorse e obblighi di servizio. Un piano scollegato dall’offerta tecnica indebolisce l’intera proposta; un piano coerente, invece, ne rafforza la qualità e la difendibilità.

PEF, rischio amministrativo e contenzioso
Nel quadro attuale il PEF è anche uno strumento di gestione del rischio. Un’offerta economicamente opaca o incoerente può esporre la procedura a contestazioni da parte dei concorrenti o creare criticità nella fase di esecuzione. Al contrario, una proposta sostenuta da un piano chiaro e verificabile riduce il rischio di aggiudicazioni fragili, interruzioni di servizio, mancata realizzazione degli investimenti promessi o richieste di revisione non programmate.

Per questo il PEF non è solo una fotografia economica, ma un meccanismo di responsabilizzazione reciproca: l’operatore si vincola a ipotesi verificabili, mentre l’amministrazione dispone di una base oggettiva per selezionare e monitorare il concessionario.

Conclusioni
Alla luce del quadro normativo e istituzionale attuale, il PEF/Business Plan deve essere considerato un documento strategico e non un semplice allegato amministrativo. Esso consente di verificare la serietà dell’operatore, la credibilità del progetto, la sostenibilità della gestione e la concreta capacità di assicurare un uso corretto ed efficiente di un bene pubblico scarso, nel rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e buon andamento.

Con specifico riferimento alle concessioni balneari, un PEF ben costruito dovrebbe svilupparsi in logica pluriennale, su assunzioni esplicite, rappresentazione anno per anno, scenari prudenziali, tracciabilità delle fonti di ricavo e piena coerenza con il disciplinare di gara, con l’offerta tecnica e con gli obblighi di servizio.

 “Nel contesto attuale delle procedure per concessioni balneari, il PEF/Business Plan rappresenta uno strumento essenziale non solo per dimostrare la sostenibilità economico-finanziaria dell’iniziativa, ma anche per attestare la serietà, la coerenza e l’affidabilità complessiva dell’offerta. Oggi più che mai, la qualità del piano economico-finanziario costituisce parte integrante della qualità progettuale e gestionale proposta all’amministrazione.”

Dr. Silviano Di Pinto
Esperto in Finanza d’impresa,
Analisi di Bilancio e Gestione
Strategica, Pianificazione
Finanziaria e strumenti
di garanzia per le imprese)